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Loi relative au régime des pensions de retraite des fonctionnaires

9 juin 1853

Coupe d'une maison parisienne de 4 étages.
Le thème a souvent été utilisé par les dessinateurs.

Il montre la vie des différentes classes sociales en un clin d'œil.
Composition de Karl Girardet,

lithographie parJ.Quartley pour Le Magasin Pittoresque
de décembre 1847
Archives nationales CHAN - musée
droits réservés

Il est important de célébrer le cent cinquantenaire de la loi de 1853 pour plusieurs motifs. En premier lieu, il faut savoir que, pendant près d’un siècle, elle aura été le seul texte législatif concernant un aspect essentiel du statut des fonctionnaires civils de l’État. Certes, il y avait de nombreux textes particuliers mais, tout au long de cette période, les milieux politiques étaient implicitement ou explicitement hostiles à un statut général. C’est à travers la jurisprudence du Conseil d’État que ce statut s’élabora de façon presque intégralement prétorienne. Et, semble-t-il, la Haute Assemblée elle-même n’était pas favorable à un statut législatif qui viendrait la concurrencer. Les premiers statuts généraux datent du régime de Vichy (1941) puis de la IV e République (1946).

 

La seconde raison est propre à la loi elle-même : elle institue, pour les fonctionnaires admis à la retraite, un « droit à pension ». Jusque-là, et sauf exceptions (dont les militaires), les fonctionnaires qui arrivaient en fin de carrière ne disposaient pas de ce droit et les pensions leur étaient accordées discrétionnairement par le gouvernement à titre de « récompense ». Sinon, ils étaient conduits à constituer entre eux des tontines comportant un mécanisme de capitalisation, avec éventuellement une participation publique.

 

La loi est intitulée « loi sur les caisses de retraite » et comporte 36 articles avec des annexes. Elle fut une des premières lois votées au début du Second Empire et donna lieu, au Corps législatif, à un débat très passionné entre le gouvernement et les députés. Des projets étaient présentés depuis l’époque révolutionnaire, mais aucun n’avait abouti. Certains de ces projets furent repris, avec des variantes diverses. Pour employer les termes d’aujourd’hui, le projet gouvernemental prévoyait, pour assurer le financement, un système de répartition fondé sur des « retenues » (le mot apparaît à cette époque) sur le traitement des agents. Les députés, au contraire, étaient dans l’ensemble partisans d’un système de capitalisation prolongeant celui des tontines. Toutes les caisses existantes furent supprimées. Les retraites sont désormais constituées à partir des prélèvements sur les traitements et gérées par le Trésor. La matérialisation du droit à pension résulte de l’inscription sur le Grand Livre de la Dette publique. Le droit de créance des agents est inextinguible et la pension devient, comme on le dira plus tard, un « traitement différé ».C’est le système qui dure encore aujourd’hui. Le mécanisme des fonds de pension capitalisés, déjà défendu par beaucoup de spécialistes, fut donc rejeté pour les fonctionnaires et nous supportons encore de nos jours les conséquences fâcheuses de cette doctrine.

 

La pension était accordée, en principe, (avec beaucoup d’exceptions), après 30 ans de service pour les personnels sédentaires et 25 ans pour les personnels actifs (douanes, contributions, forêts, postes). Mais le paradoxe est que la loi ne fixe aucune limite d’âge. Cette omission s’expliquait par des motifs physiologiques et démographiques, connus ou supposés. Comme sous l’Ancien Régime, on pensait que l’agent occupait sa fonction jusqu’à la fin de sa vie. À quoi bon instituer une limite d’âge puisque le fonctionnaire a toutes les chances de mourir avant ! Les statistiques qu’on connaît aujourd’hui montrent que les pensionnés de plus de 60 ans représentaient au maximum 10 % de l’ensemble.

 

La situation précédente connaissait un autre paradoxe : la veuve et les enfants d’un fonctionnaire décédé ne bénéficiaient d’aucune pension, que l’agent mourût en service ou quand il était pensionné. Désormais, selon l’article 13 de la loi, dans les deux cas (mais avec certaines conditions de durée), la veuve a droit à une fraction de la pension (le tiers ou la moitié) et chaque enfant mineur à 10 % de cette même pension. Dans ce cas encore, des textes spéciaux instituaient des régimes particuliers.

 

La loi du 9 juin 1853 s’est appliquée pendant plus de soixante-dix ans et n’a été abrogée que par la loi du 14 avril 1924. Celle-ci reprend d’ailleurs beaucoup de dispositions de la loi précédente, notamment le mécanisme de la répartition. Le droit à la pension, devenu un droit de nature constitutionnelle, a longtemps été reconnu aux seuls fonctionnaires. Il était un des attraits les plus significatifs de la fonction publique...

 

Roland Drago
membre de l’Institut